国别法案>俄罗斯

浅析俄罗斯的农业改革

来源:西伯利亚研究时间:2014-11-04

摘要:苏联解体后,伴随着俄罗斯经济的全盘西化,叶利钦政府对农业进行了改革。改革围绕着土地私有化和国营农场、集体农庄的改组进行。但是这场轰轰烈烈的改革并没有达到预期效果,相反,农业出现了连年滑坡。普京上台后,将农业视为关系国计民生的重要领域,继续实行农业改革,加大国家对农业的支持,发展大型农业综合体。至此,农业危机得以解除,农业状况从根本上得到改善。虽然我国与俄罗斯基本国情和农业改革之路不尽相同,但俄罗斯农业改革的很多经验仍值得我们借鉴。  
  一、俄罗斯农业问题的由来 
  十月革命之前,随着农业生产的发展和商品率的提高,俄国逐渐成为世界上重要的农产品出口国。到了苏联时期,农业却成为国民经济的落后部门。农业的长期落后是困扰苏联的一个尖锐的社会经济问题。 
  苏联时期各领导人一上台都先抓农业问题。斯大林执政时期大规模的饥荒时有发生。直到斯大林逝世,苏联农业仍处于严重落后状态,苏联尚未解决粮食问题。赫鲁晓夫上台后,首先对农业进行了一系列重大改革,如农业计划体制、农产品采购制度、个人副业管理制度、集体农庄报酬制度等方面。农业虽有一定的发展,但仍处于不稳定状态。从赫鲁晓夫执政时期起,苏联农业就一直享受国家巨额补贴。勃列日涅夫上台后也先推行加强农业的政策,采取提高农产品收购价格、固定收购量、实行超额奖售、扩大自留地和自留畜限额等措施,在一定程度上有利于刺激和加强农业生产的发展。但仍然出现经常性的农业歉收。1973年苏联历史上第一次成为粮食净进口国,1979—1982年出现连续四年歉收。此后,苏联开始严重依赖粮食进口。 
  苏联时期农业的落后状态一直没有改变,其原因是多方面的。首先,为了实现超高速的工业化,片面发展重工业,而发展重工业所需资金不得不从农民身上榨取。通过不等价交换,提高工业品价格,压低农产品收购价格,有意识地利用工农业产品价格“剪刀差”,使社会主义获得“原始积累”。其次,不顾农业自身发展的特点,不顾农业生产力发展的实际水平,在行政命令的指导下,不断地折腾与变革生产关系。 
  二、俄罗斯农业改革及其成效 
  苏联解体前,一切土地归国家所有。1970年《俄罗斯联邦土地法典》明确规定,土地归国家所有,农业企业、其他企业、社会组织和机构以及公民有权无限期使用。苏联解体后,俄罗斯为了向市场经济转轨,实行私有化的同时,也对农业进行了改革。农业领域的改革,主要围绕两个问题进行:农业土地所有制和农业生产经营组织的改组。针对这两个问题,叶利钦和普京都做了不同程度的改革,其成效也不尽相同。 
  (一)叶利钦时期农业改革及其成效 
  苏联解体后,叶利钦启动了以土地私有化为核心的农业改革,旨在塑造适应市场环境的私有化农业生产主体。土地私有化改革的道路十分曲折。1991年4月25日,俄罗斯联邦议会通过了《俄罗斯联邦土地法典》。该法典为根本改革俄罗斯联邦土地关系,保护土地所有者、占有者和使用者的权利,组织合理使用土地资源,提供了法律保证。根据此法典,土地所有制的单一形式被取消,确定了多种土地所有制形式。1991年12月《关于俄罗斯联邦实现土地改革的紧急措施》总统令的出台,标志着俄罗斯土地私有化改革的全面推行。叶利钦在任期间,曾多次签署总统令(1991年、1993年、1996年),旨在调节土地关系,促进土地的私有化改革。但总统令中提出的一系列农业改革措施之间存在相互矛盾的地方,加上俄罗斯领导层内部、各党派、社会各界人士对土地所有制改革看法不一,因此须要制定新的土地法典。虽已拟定草案并经过多次审议,但直到叶利钦1999年底辞职,包括土地私有化特别是土地自由买卖内容的土地法典也未最终获得通过。 
  叶利钦时期,俄政府特别重视发展私人农场(农户经济),与土地私有化相适应,按照西方模式改组国营农场和集体农庄。在农业中曾占绝对统治地位的国营农场和集体农庄须重新登记,对那些无力支付劳动报酬和偿还贷款债务的农场、农庄加以取消或改组。1992年9月4日,俄罗斯政府正式批准对农场、农庄和国营农业企业经营形式进行改革与产权改造。“到1993年底,俄罗斯已有24万个农庄、农场进行了改组与重新登记,这占农场、农庄总数的95%,其中三分之一的农庄、农场根据劳动集体的决定保留了原来的经营形式,其余三分之二改组为1.15万个合伙公司、300个股份公司、2000个农业合作社和3000个其他新的经营形式。它们的成员成为具有自己份地和股份的商品生产者。” 
  但是,建立在土地私有制基础上的家庭农场并没有创造出良好的经济效益,更没有成为农业生产的主力军,反而呈现出严重的“水土不服”。农户(农场)经济难以发展原因很多:俄罗斯不像美国,它没有发达的、能及时得到的农业社会化服务;苏联时期,大型农业生产中的劳动分工已形成,能够掌握农业生产全过程的典型农民已不存在,这就为搞小型农户经济带来很多困难;长期以来,在俄罗斯搞的是大农业,使用的是大型农业机械,机械化水平已达到一定程度,而发展小规模农户经济所需要的小型农业机械严重不足;农户缺乏必要的启动资金,由于国家经济萧条、财政困难,农户既得不到国家资助,也得不到必要的银行贷款,这就使农户经济举步维艰。 
  可见,叶利钦时期以土地私有化和改组集体农庄与国营农场为主要内容的农业改革并没有促进农业的大发展,相反,农业与国民经济一样,出现了连年的大滑坡,一直无法摆脱衰退的困境。1991年俄罗斯私有化改革之后,农业便进入负增长期,农村人均投资额和人均收入持续下降。据统计,2000年有47%的农村居民在最低保障线以下生活。叶利钦时期农业恶化有多方面的因素,在很大程度上与当时不恰当的农业政策直接相关。从耕地使用量来看,俄罗斯农村土地私有化使播种面积持续减少,农业企业耕地撂荒现象严重。大规模地放开市场价格、取消对农产品的补贴、减少农业投资、运输成本上升等等,直接导致农业长期停滞。直到1998年金融危机之后,这种情况才有所改观,俄罗斯农业进入新的复苏阶段。1999年农业增长4.1%,2000年为7.7%,2001年为7.5%。这次增长的主要原因是金融危机带来的卢布贬值。卢布汇率的大幅度下跌,使进口农产品价格上涨,失去了原有的价格优势,在市场环境改善的条件下,国内农业开始逐步实现对进口的替代,从而使农业生产开始快速增长。 
(二)普京时期农业政策及其成效 
  叶利钦时期,俄罗斯进行了长达七八年的农业改革,表面上大张旗鼓、轰轰烈烈,可是实际上,由于政府对广大农村社会和生产实际的忽视、对广大农民长期以来形成的习惯和心理因素的忽视、决策仓促,农业改革并没有取得实际成效。 
  普京上台后,随着政局稳定、经济形势好转,农业在国民经济和国家战略中的地位显著上升。普京将农业列为与百姓生活息息相关的“四大领域”之一。他指出,目前的任务是把主要精力放在直接决定公民生活质量的那些领域,即在教育、卫生、农业和住房建设领域实施国家计划。普京执政时期,国家恢复了对农业的有效管理,农业发展战略和政策思维都发生了明显变化,更具针对性和系统性,更加务实。普京强调要搞大农业,发展大型农业综合体,将农业变成“大的商品生产者”。随着国家财力的增强和宏观经济形势的好转,农业政策从放任自流逐渐转变为国家积极干预,对农业企业债务、农业发展融资和技术保障等方面加大扶持力度,为农业发展注入新的活力;同时将解决农村社会问题以及治理农村居民贫困问题纳入日程,促进农村基础设施建设,着力解决农业和农村发展中出现的环境问题和生态问题,创造有利于农业生产持续增长、农村经济社会稳定发展的制度环境。 
  普京时代的土地改革是叶利钦时代土地改革的继续,其目的在于解决叶利钦时代的遗留问题,进一步明晰土地所有权关系,并着重解决农用土地的流通问题。普京执政初期,对土地自由买卖问题的态度并不明确,他认为农业方面最尖锐的问题是农业用地的流转问题。农业土地自由买卖的问题一直到2002年6月26日《俄罗斯联邦农业用土地流通法》的出台才得以最终解决。该法指出农用土地自由买卖须遵守一些原则,即农用土地不能卖给外国人。外国人只可购买工业用地和建筑用地,而农业用地只能租赁,租期不得超过49年。 
  普京执政时期,俄罗斯农业总产值与国内生产总值的走势大体一致,保持着低水平的增长。种植业产量逐渐恢复并超过改革前水平,养殖业也缓慢恢复,外资开始流入农业领域,出现了一些大型农业控股公司。《俄罗斯联邦土地法典》、《农用土地流通法》、《联邦税法典》、《农业商品生产者财物重整法》、《农业发展法》等相关法律的颁布,为农用土地流通提供了稳定、明确的制度保证,确保了农业政策的稳定性。2007年7月,俄罗斯政府颁布了《2008-2012年农业发展、农产品市场调节、农村发展规划》,这是俄罗斯独立以来颁布的第一个农业发展五年规划。规划中提出了一系列农业发展阶段性目标:可持续性农村发展;改进农业竞争力,以替代进口;保护和恢复自然资源,包括土壤资源等。同时预算政策、信贷政策的调整,对农作物收成的保险费补贴的实施,极大改善了农业商品生产者的经营状况,确保了农业的持续发展。2008年,受全球金融危机的影响,卢布进一步贬值,在一定程度上促进了俄罗斯农业的快速发展。据统计,2008年俄罗斯农业总产值为24614亿卢布,较2000年增长约38%,从粮食净进口国转变为一个粮食净出口国。 
  但是,俄罗斯的农业危机并没有从根本上消除,农业领域仍存在很多问题,仍存在大量制约农业发展的因素。主要表现在:农业增长速度波动加大,近些年增长速度逐渐放缓;工农业产品价格“剪刀差”继续扩大;各级预算拨款不足,与农业为国民经济所作的贡献不符;农业生产条件差,基础设施发展水平低,科技水平落后,农业人才短缺;农产品市场竞争力弱,受到外国进口农产品的排挤;一些农业企业的经营情况和财务状况不断恶化,债务负担没有从根本上得到解决等等。 
  (三)对俄罗斯农业改革的评价 
  近年来,随着俄罗斯农业改革的进一步深化,农业状况逐渐改善。但是,农业与整个国民经济相比有明显的弱点:一是增速低;二是不稳定性,波动情况时常出现。制约农业发展的“瓶颈”主要有劳动力、科技创新能力、资金投入等问题。统观叶利钦时期和普京时期农业改革过程及其成效,可以看出俄罗斯农业发展要解决的主要问题。首先,在改革过程中必须根据自身发展特点,寻觅一条符合俄罗斯国情的农业经营组织形式与发展道路;其次,要加强政府对农业的支撑。因为农业是受自然因素影响最大的一个部门,没有国家的有效干预,农业的落后状况很难改变。尤其是2011年底俄罗斯成功加入世贸组织,承诺将农产品平均进口关税从13.2%降至10.8%,并取消适用于国内某些农产品的免征增值税政策。加入世贸组织后,农业将面临更严峻的国际市场竞争,国外农产品将大量涌入,必然会对俄罗斯农业带来巨大挑战。增加对农业的投入特别是科技投入,提高农产品的科技水平,增强其市场竞争力;缩小工农业产品的“剪刀差”,减轻农民负担;加强农业基础设施建设,这些对俄罗斯农业来说,是十分迫切的问题。同时,要不断提高农业劳动者的生活水平和受教育水平,改善农村生活条件,保证农业劳动者稳定性并提高其积极性。 
  三、俄罗斯农业改革的启示 
  中俄两国的国情和农业发展差异很大,劳动力素质、农业机械化水平、机械化生产程度以及农业改革的战略和路径也不尽相同。俄罗斯地多人少,土地平坦、肥沃,农业发展具有优越的物质基础。俄罗斯的农业改革以土地私有化和改组集体农庄与国营农场为中心,通过“自上而下”的方式,走的是西方式的家庭农场发展道路。而我国人多地少,和俄罗斯的农业发展基本条件差异很大。我国的农业改革是基层的农民群众根据自己的意愿和实践经验,通过“自下而上”的方式进行的。但是,纵观俄罗斯农业改革的全过程,其经验教训仍值得我国借鉴,具有重要的启示意义。 
  首先,重视并支持农业的稳定发展是实现整个经济稳定健康发展的基础,国家的支持是农业发展不可或缺的重要条件。农业的稳定性较差、对外部条件的依赖程度较高,如气候、市场、政策等。由于农业在国民经济中的特殊地位及其自身特点,几乎所有发达国家的农业都处于国家的庇护之下。要想提高农业产值、增强本国农业的市场竞争力、稳定国家的粮食安全,必须不断加强对农业的投入。近些年,我国的“三农”问题得到了很大改善。国家对农业的支持力度大大加强,如实行农业税减免、对农业进行各种补贴、实行最低粮食收购价等政策。这些政策极大地调动了农民的劳动积极性,有助于促进农业生产的发展。 
  其次,必须加强对农产品市场的宏观调控,把农产品价格维持在合理水平。现代农业是高度市场化的农业。俄罗斯的农业改革表明,完全放开市场和价格的做法不能保证将农产品的价格维持在一个合理的水平,不能保证本国农产品市场免受外国进口农产品的冲击,不能有效促进农业的稳定发展,不能保护农产品生产者的合法权益。我国的农业改革也是以市场为主线,不断加强政府对农产品市场特别是粮食市场的调控,维持农产品市场的稳定。同时,要正确处理好农业对外开放与保护本国农业的关系。正确处理农产品的进出口关系,注意国内外两个市场的协调和可持续发展,关系到国家的粮食安全和农业发展。 
  再次,明晰土地所有权关系是建立现代市场农业的基本要求,是解放农业生产力的重要条件,但是土地私有化并不是包治百病的灵丹妙药。土地是最基本的农业生产资料,土地所有权的明晰、稳定和合理流转是提高农业劳动生产力的重要保证。俄罗斯农村土地私有化问题引起国内外学者的广泛关注,其中大多数持否定态度。如阿巴尔金认为:“俄罗斯农村土地私有化改革导致大量土地被闲置,在农业生产资料价格上涨、国家补贴减少的情况下,俄罗斯农村土地荒废、土壤肥力下降现象非常严重。”我国学者李刚军指出,俄罗斯仓促实行激进的土地私有化改革,使俄罗斯农业危机日益加重,这种危机关系到国家安全和粮食安全,并制约了整个俄罗斯经济的健康发展。我国目前已经建立了以家庭联产承包经营为基础、统分结合的经营体制,如何在城市化和工业化过程中更加有效地保障农民的土地权益,是目前急需着力解决的一个突出问题。 
  最后,建立健全政策支持体系,并抓好政策的执行和落实。普京执政时期,农业之所以能实现较快恢复和发展,很大程度上要归功于国家农业政策的调整和农业支持体系的完善。我国的农业改革经历了30年的光辉历程,取得了显著成就。党的十六大以来,国家高度重视发展农业,制定了统筹城乡发展战略,确定了工业反哺农业、城市支持农村的方针,明确了中国特殊社会主义农业现代化道路的基本方向和建立社会主义新农村的战略任务,不断加强国家对农村、农业和农民的支持力度,促进我国农村经济的健康稳定发展。

来源:西伯利亚研究


>>更多